寧委發(fā)〔2012〕26號
各區(qū)縣委和人民政府，市委各部委，市府各委辦局，市各直屬單位：
市國土資源局擬定的《南京國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新總體方案》已經(jīng)市委、市政府批準，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
中共南京市委
南京市人民政府
2012年2月25日
南京國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新總體方案
（市國土資源局 2012年2月）
為全面貫徹市第十三次黨代會精神，落實“民生為先、統(tǒng)籌為要、生態(tài)為基、文化為魂”戰(zhàn)略方針，奮力推動南京“兩個率先”帶好頭、轉(zhuǎn)型升級作示范，著力構(gòu)建以保障轉(zhuǎn)型升級為核心要求的土地保供體系，現(xiàn)制定南京國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新總體方案如下。
一、指導思想
堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以全面構(gòu)建土地保供體系為目標，以加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，按照“三爭一創(chuàng)”的總體要求，堅持走創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)生增長、綠色發(fā)展道路，充分發(fā)揮國土資源的保障功能和保護功能，廣開渠道擴大增量，挖掘潛力盤活存量，節(jié)約集約提高效率，保護耕地修復生態(tài)，著力打造“節(jié)地提效”、“土地綜合整治”兩個平臺，推進廳市合作共建節(jié)地提效示范區(qū)，爭取轉(zhuǎn)變土地利用方式部級試點，以土地利用方式的轉(zhuǎn)變，倒逼促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，為南京率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化提供堅強的資源支撐和保障。
二、總體目標
提升保障能力，促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。積極爭取增量用地，拓展土地規(guī)劃空間，保證耕地占補平衡，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，加 大土地儲備力度，推進供需雙向調(diào)節(jié)，實行差別化供地，確?？萍紕?chuàng)新創(chuàng)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等重大項目用地。 落實基本國策，保護資源改善生態(tài)環(huán)境。堅守耕地保護紅線，推進礦山環(huán)境治理，確保耕地數(shù)量不減、質(zhì)量提高，礦山環(huán)境得到修復和改善。
推進國土整治，深入挖掘存量用地潛力。推進農(nóng)村土地綜合整治，實施農(nóng)地重整、村鎮(zhèn)重建、要素重組，釋放農(nóng)村建設用地潛力，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。
優(yōu)化資源配置，積極提高土地利用效率。完善土地市場資源配置機制，加大閑置土地處置力度，盤活存量土地資源，發(fā)揮土地價格、稅收杠桿作用，建立土地資源約束倒逼機制。
三、主要內(nèi)容
（一）拓寬用地保障渠道，提高服務發(fā)展能力
各區(qū)縣根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展客觀需要，結(jié)合社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護等各類規(guī)劃，建立土地利用總體規(guī)劃的定期評估和滾動修編制度，爭取流量指標，拓展發(fā)展空間。
積極爭取增量，充分挖掘存量，構(gòu)建增量與存量雙供互補機制。針對項目不同類型，在國家和省下達的年度用地計劃之外，積極爭取單獨選址、點供計劃、追加指標和獎勵指標。結(jié)合產(chǎn)業(yè)總體布局，通過增減掛鉤、萬頃良田、土地綜合整治、集體建設用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地整理、空閑土地處置等方式，盤活存量建設用地，保障項目用地需求。
積極拓寬省以上重點工程占補平衡新渠道，著力推動省內(nèi)易地補充耕地，構(gòu)建用地指標掛鉤置換制度和補充耕地指標市場化配置機制，明確耕地占補平衡工作責任，落實耕地占補平衡責任主體，充分調(diào)動區(qū)縣耕地補充積極性，提高項目用地報批效率，強化用地保障能力。
（二）優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，引導產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級
通過科學布局城鄉(xiāng)建設用地，實現(xiàn)集中集聚集群發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型。結(jié)合實施全市主體功能區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌布局現(xiàn)代服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，明確各區(qū)縣、相關開發(fā)區(qū)和功能板塊的主導功能定位、主導產(chǎn)業(yè)類型，避免同質(zhì)競爭、重復建設、盲目發(fā)展。
優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，合理安排項目用地。主城著力提升生產(chǎn)研發(fā)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和高端現(xiàn)代服務業(yè)；副城和繞越公路以內(nèi)的新城、新市鎮(zhèn)依托開發(fā)園區(qū)，重點發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)；繞越公路以外的新城和新市鎮(zhèn)依托開發(fā)園區(qū)，重點發(fā)展先進制造業(yè)。
結(jié)合各類工業(yè)集中區(qū)的撤并整合，通過土地利用總體規(guī)劃動態(tài)修編，預留各大開發(fā)園區(qū)、功能板塊建設發(fā)展空間。優(yōu)化整合全市現(xiàn)有園區(qū)，做強做實，重點突破，聚焦省及省級以上開發(fā)園區(qū)發(fā)展，培育和壯大 1—2 個主導產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮現(xiàn)有百億級大企業(yè)、高成長性中心企業(yè)的影響力，打造產(chǎn)業(yè)集群。對市以下設立的各類工業(yè)集中區(qū)加快優(yōu)化整合，推行有序撤并，實行產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整補償，現(xiàn)有項目納入城鎮(zhèn)規(guī)劃體系統(tǒng)一管理。
（三）實行供需雙向調(diào)節(jié)，確保重點項目用地
圍繞經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，實行差別化供地政策，合理安排用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，科學配置增量和存量土地資源，每年初在國家和省下達的用地指標內(nèi)專項劃出科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)用地計劃，并優(yōu)先保證特別社區(qū)內(nèi)的由政府投資建設和管理的孵化器、加速器、中試用房和人才公寓用地需要，全力保障科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、基礎設施、民生工程等重大項目建設用地。
通過擴大增量、挖掘存量形成的用地，優(yōu)先向科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)和省級以上開發(fā)區(qū)、城市功能板塊、省級以上服務業(yè)集聚區(qū)安排，確保孵化器、加速器等各類科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體用地，大力扶持科技研發(fā)企業(yè)用地。
禁止向“三高兩低”項目和不符合產(chǎn)業(yè)政策及規(guī)劃布局的項目供地。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項目原則上通過盤活存量土地、入駐標準廠房等方式解決。
（四）實施節(jié)地提效計劃，提高土地利用效益
圍繞實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的指標體系，綜合衡量項目的產(chǎn)業(yè)類型、科技含量、投入強度、產(chǎn)出水平、稅收貢獻，充分發(fā)揮地價、稅收的調(diào)節(jié)作用，科學設定用地標準。除特殊行業(yè)外，工業(yè)用地 容積率不低于1.0，標準廠房容積率不低于1.2。
統(tǒng)一土地出讓最低價。除經(jīng)市政府批準的特殊情況外，土地出讓底價原則上不得低于成本。工業(yè)用地出讓最低價標準在現(xiàn)有基礎上提高30%以上，雨花臺區(qū)、棲霞區(qū)、江寧區(qū)、江北地區(qū)、兩縣工業(yè)用地最低價標準，分別提高至每畝42萬元、40萬元、38萬元、23萬元、16萬元。除經(jīng)市政府批準的特殊情況和科技含量高、成長性高的科技創(chuàng)業(yè)型項目外，不得給予地價優(yōu)惠。經(jīng)營性用地最低出讓價標準分別提高至江南九區(qū)每畝120萬元、江北地區(qū)每畝90萬元、兩縣每畝60萬元。以上標準根據(jù)實際情況適時調(diào)整。禁止以任何形式返還土地出讓金。
明確工業(yè)項目供地標準。棲霞區(qū)、雨花臺區(qū)、江寧區(qū)范圍內(nèi)新增工業(yè)用地項目總投資額、畝均投資強度分別不低于1億元、550萬元，畝均產(chǎn)值不低于600萬元或畝均稅收不低于30萬元；浦口區(qū)、六合區(qū)范圍內(nèi)新增工業(yè)用地項目總投資額、畝均投資強度分別不低于8000萬元、350萬元，畝均產(chǎn)值不低于400萬元或畝均稅收不低于20萬元；溧水縣、高淳縣范圍內(nèi)新增工業(yè)用地項目總投資額、畝均投資強度分別不低于6000萬元、350萬元，畝均產(chǎn)值不低于400萬元或畝均稅收不低于20萬元。對科技（文化）含量高、成長性高的創(chuàng)業(yè)項目，可適當降低標準。到2015年，全市每億元GDP耗用建設用地量降低至270畝。
加大存量閑置土地處置和調(diào)整盤活力度，加快推進城區(qū)工業(yè)用地調(diào)整退出，鼓勵企業(yè)利用存量工業(yè)用地建設科技研發(fā)項目，不斷挖掘存量土地潛力。到2015年，全市主城區(qū)域具備搬遷條件的工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)基本完成搬遷任務，退出工業(yè)用地1萬畝，各區(qū)縣收回、調(diào)整盤活和利用存量閑置土地不少于1.5萬畝。
加大土地儲備力度，完善土地市場建設，堅持“凈地”出讓，提升土地運作水平。各級土地儲備運作主體應不斷擴大土地收儲范圍和規(guī)模，對于具備儲備條件的經(jīng)營性土地全部納入儲備，并嚴格實行凈地收儲。進一步發(fā)揮市級儲備的統(tǒng)籌調(diào)控能力，市政府已明確運作主體之外的土地，統(tǒng)一由市土地儲備中心進行收儲，全力提高儲備土地收益率。各區(qū)縣要進一步加大儲備土地征地拆遷工作力度，確保土地按計劃完成凈地，以備供應和使用。
（五）推進土地綜合整治，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
堅持統(tǒng)籌為要，科學編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃。通過實施土地綜合整治規(guī)劃，解決土地利用總體規(guī)劃空間布局、指標控制與經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設實際需求之間的矛盾，集約優(yōu)化配置土地資源，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，建設美麗鄉(xiāng)村。
全面推進農(nóng)村土地綜合整治工程。加快盤活農(nóng)村建設用地，力爭2015年前盤活10萬畝。積極申報實施國家土地整治示范項目，大力實施土地開發(fā)復墾整理、占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、萬頃良田建設工程。積極開展農(nóng)村宅基地及廢棄低效利用的農(nóng)村建設用地整治工作，促進建設用地流轉(zhuǎn)，釋放農(nóng)村建設用地調(diào)整盤活空間。積極爭取廢棄工礦用地復墾調(diào)整使用試點，通過廢棄工礦治理形成新增建設用地指標。
允許土地綜合整治形成的建設用地指標有償流轉(zhuǎn)。各鎮(zhèn)街通過土地綜合整治形成的新增建設用地指標，主要用于鎮(zhèn)街的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和各類建設。各區(qū)縣通過萬頃良田、增減掛鉤形成的新增建設用地指標，允許在區(qū)縣內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑安排使用。積極探索結(jié)余指標在區(qū)縣之間通過產(chǎn)業(yè)整合、資源要素重組等方式，進行結(jié)對調(diào)劑使用。
不斷完善土地綜合整治收益分配制度。以尊重和保護農(nóng)民權益、及時足額到位補償資金為前提，對土地綜合整治形成的新增農(nóng)地，實行承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營，確保新增農(nóng)地和建設用地指標流轉(zhuǎn)收益在專項用于農(nóng)民搬遷補償安置、農(nóng)民社會保障、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改造和農(nóng)村基礎設施建設等之后，余額用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和土地綜合整治。
（六）落實資源保護責任，促進生態(tài)環(huán)境建設
各區(qū)縣要認真落實土地管理共同責任，明確違法用地管控目標，建立完善違法用地預防約束機制。各區(qū)縣應當堅持耕地保護、生態(tài)建設并重的原則，在保護耕地的前提下建設生態(tài)環(huán)境，在改善生態(tài)環(huán)境中嚴格保護耕地和基本農(nóng)田，確保到2015年，全市耕地保有任務量不低于356.5萬畝，基本農(nóng)田保護面積不少于341.08萬畝。
落實主導功能定位，合理調(diào)整、劃定全市基本農(nóng)田。嚴格落實耕地占補平衡任務。優(yōu)化落實全市耕地與基本農(nóng)田質(zhì)量建設總體方案，持續(xù)開展耕地質(zhì)量監(jiān)測，完善農(nóng)田水利基礎設施配套，實施基本農(nóng)田示范區(qū)建設，努力提高耕地與基本農(nóng)田質(zhì)量。顯化耕地與基本農(nóng)田的資源生態(tài)價值，建立耕地與基本農(nóng)田保護補償機制。完善設施農(nóng)用地管理，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，實施農(nóng)業(yè)“1115”工程，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
關停重點區(qū)域和重點線路兩側(cè)露采礦山，修復廢棄露采礦山環(huán)境。確保2012年底前，繞越公路外側(cè)可視范圍內(nèi)和繞越公路以內(nèi)露采礦山全部停止開采；2013年底前，全市露采礦山基本停止開采，磚瓦粘土礦全部關停；2014年底前，通過對廢棄露采礦山開展環(huán)境治理，消除地質(zhì)災害，復綠山體創(chuàng)面，減小視覺污染，改善生態(tài)環(huán)境。
四、保障機制
（一）加強組織領導。各級黨委政府、各部門、各開發(fā)園區(qū)、各功能板塊在國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新上要各負其責，齊抓共管，形成合力。市政府成立國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新工作領導小組，統(tǒng)籌負責全市國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的組織、指導、協(xié)調(diào)和督促檢查。各區(qū)縣主要負責人為本行政區(qū)域國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的第一責任人，各開發(fā)園區(qū)、功能板塊作為國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的主體，也要相應成立領導小組，把工作落實到位。各相關部門要圍繞促進國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，制定政策，加強管理，共同把好用地關。國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新工作納入全市督察體系。
（二）創(chuàng)新工作制度。聚焦國內(nèi)外先進城市國土資源管理創(chuàng)新改革的經(jīng)驗和做法，學習借鑒國內(nèi)城市已有的成功改革方案，加強頂層設計，強化制度創(chuàng)新，突出前瞻性和可操作性，結(jié)合南京實際，制定一系列推進方案實施的工作制度。認真處理好整體設計與分步實施、全面推進與突出重點、先行先試與循序漸進的辯證關系，明確目標任務，緊扣序時進度，集中力量突破，通過制度創(chuàng)新促進工作轉(zhuǎn)型。
（三）實施評價考核。強化對區(qū)縣、開發(fā)園區(qū)和功能板塊國土資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新工作的目標考評?？己藘?nèi)容突出“節(jié)地提效”、“土地綜合整治”和“耕地保護”三大類，“節(jié)地提效”主要考核科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)用地的比重，新增工業(yè)用地建筑容積率和畝均投資強度、產(chǎn)出水平、稅收貢獻，已批土地供地率、閑置土地處置率、盤活空閑土地面積，露采礦山關停情況，廢棄礦山環(huán)境治理面積等；“土地綜合整治”主要考核土地整治規(guī)模、整治形成的新增建設用地指標、整治形成的占補平衡補充耕地指標，新建高標準糧田面積等；“耕地保護”主要考核耕地保有量，基本農(nóng)田保護面積，耕地質(zhì)量，違法用地比例及總量等。要根據(jù)各區(qū)縣、開發(fā)園區(qū)和功能板塊土地資源稟賦情況及主體功能定位，科學設定考核內(nèi)容和考核標準，實行分類考核，并納入全市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標考評體系。對土地節(jié)約集約利用程度較高、耕地與基本農(nóng)田保護情況較好的區(qū)縣、開發(fā)園區(qū)和功能板塊，在農(nóng)轉(zhuǎn)用指標和增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標上予以重點支持和傾斜，對考核不達標的區(qū)縣、開發(fā)園區(qū)和功能板塊，暫停建設項目審批和建設項目用地。
（四）嚴格責任追究。各區(qū)縣建立違法占用耕地補償制度，對違法用地嚴重的鎮(zhèn)街（園區(qū)）收取耕地占用補償費用，用于獎勵耕地保護工作突出的地區(qū)。對年度內(nèi)違法占用耕地面積較大的區(qū)縣，暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批和增減掛鉤試點工作。對土地管理秩序混亂，致使鎮(zhèn)街（園區(qū)）年度內(nèi)違法占用耕地比例超過15%的；對以任何形式返還土地出讓金的；對未經(jīng)市政府批準，土地出讓底價低于成本的；對未經(jīng)市政府批準和不屬科技（文化）含量高、成長性高的創(chuàng)業(yè)型項目，而給予地價優(yōu)惠的，根據(jù)《江蘇省黨政領導干部違反土地管理規(guī)定行為責任追究暫行辦法》追究黨政主要領導的黨政紀責任。同時，還要根據(jù)違法用地項目類型、性質(zhì)，追究相關負有責任的分管領導的黨政紀責任，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
嚴格執(zhí)行市委、市政府《關于建立土地執(zhí)法共同責任制的意見》，切實落實土地執(zhí)法監(jiān)管共同責任。規(guī)劃、住建、城管、農(nóng)林等部門在接到違法用地情況告知后，應按照本部門工作職責，依法處理。供水、供電主管部門在接到違法用地情況告知后，應及時按照規(guī)定，不得再為違法用地項目供水、供電。紀檢監(jiān)察機關對供水、供電主管部門履職情況定期開展監(jiān)督檢查。對行政執(zhí)法部門已履職查處到位，需申請法院強制執(zhí)行的、涉嫌違紀犯罪需移送的、沒收違法建筑需移交的違法用地案件，法院、公安機關、紀檢監(jiān)察機關和財政部門應當按照相關規(guī)定進行受理，并及時向行政執(zhí)法部門反饋處理情況。